Column FD: Nieuwe wet zet onderwijsbestuurder op het verkeerde been
Edith Hooge
Door de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (Wbtr) moet de onderwijsbestuurder zich richten op het belang van de organisatie. Daarmee komen publieke belangen van goed onderwijs in het geding, schrijft hoogleraar Onderwijsbestuur Edith Hooge.
Het kabinet wil de kwaliteit van bestuur en toezicht bij semi-publieke organisaties verbeteren. Daarom werd deze zomer de Wet bestuur en toezicht rechtspersonen (Wbtr) van kracht. Deze nieuwe wet geldt ook voor het onderwijs, maar pakt voor bestuurders en toezichthouders van onderwijsinstellingen niet goed uit.
De Wbtr is een reactie op allerlei affaires en incidenten die rond 2010 speelden in de semi-publieke sector. In de zorg, het onderwijs en bij woningcorporaties ontstonden verschillende problemen, variërend van een schadelijke bestuurscultuur en disfunctionerend toezicht tot slechte dienstverlening en ontspoorde ambities.
In 2013 adviseerde de commissie-Halsema de regering om publieke waarden in de semi-publieke sector meer voorop te stellen en meer wettelijke helderheid te verschaffen over de taken, verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid van bestuur en toezicht. Met de Wbtr geeft de regering hier gevolg aan.
Hoe pakt de Wbtr uit voor de governance in het onderwijs? Leidt het tot beter bestuur en intern toezicht bij basisscholen, het mbo en in het hoger onderwijs? De wet legt er in elk geval een algemene basis voor in het Burgerlijk Wetboek.
Goed bestuur
Zo bepaalt de Wbtr hoe om te gaan met tegenstrijdige belangen van bestuurders. De wet verplicht tot een ‘belet- en ontstentenisregeling’ voor als een organisatie zonder bestuurder komt te zitten. Ook breidt de Wbtr de aansprakelijkheid van bestuurders uit en vergroot de wet de ontslagmogelijkheden van stichtingbestuurders. Hiermee zijn belangrijke normen van goed bestuur verhelderd en niet meer vrijblijvend.
Maar de nieuwe wet bepaalt ook dat bestuurders zich moeten richten naar het belang van de stichting of vereniging en de daarmee verbonden onderneming of organisatie. In de wet is dus niet opgenomen dat zij zich moeten richten op de publieke belangen die gemoeid zijn met de taak en doeleinden van hun stichting of vereniging.
Voor de onderwijssector betekent dat een grote omissie, omdat scholen, mbo-instellingen, hogescholen en universiteiten grote publieke belangen behartigen met het onderwijs dat zij verzorgen. Op dit punt zal de Wbtr de kwaliteit niet verbeteren. Sterker nog, het zal goed onderwijsbestuur eerder in de weg staan. Want als bestuurders en toezichthouders zich vooral moeten richten op de continuïteit van de eigen organisatie, en niet zozeer op de continuïteit van goed en toegankelijk onderwijs voor leerlingen en studenten, dan kan dit leiden tot verwaarlozing van publieke belangen. De samenleving is hier niet mee geholpen.
Nadruk op geld
Dit deel van de Wbtr draagt duidelijk de sporen van het zogenaamde New Public Management, een managementfilosofie met nadruk op financiële beheersing en bedrijfsmatig werken. Sinds de jaren ‘80 heeft deze stroming veel invloed in de (semi)-publieke sector.
Het is een typisch voorbeeld van simpelweg copy-pasten van besturings- en organisatiemechanismen uit het bedrijfsleven, zonder oog te hebben voor de wezenlijke kenmerken van organisaties voor publieke dienstverlening. Het (deels) werken met overheidsbekostiging, de afwezigheid van concrete aandeelhouders en de gerichtheid op publieke belangen maken het besturen van een school immers iets heel anders dan het besturen van een bedrijf.
‘Een negatief exploitatieresultaat is niet ‘verlies draaien’, maar investeren in goed onderwijs’
Lopen de belangen van een onderwijsorganisatie zonder meer parallel met de waarden en belangen van het verzorgen van onderwijs? Dat is een misvatting. Geen basisschool, mbo-college of universiteit staat immers op zichzelf. Ze maken allemaal deel uit van een groter stelsel van onderwijsvoorzieningen. Elke onderwijsbestuurder moet in het oog houden of en hoe de eigen belangen van de instelling bijdragen – en in elk geval niet afdoen – aan de belangen en waarden van het onderwijs op lokaal, regionaal en landelijk niveau. (Bijvoorbeeld: kinderen die extra aandacht of begeleiding nodig hebben, drukken zwaarder op het budget van een individuele school, maar ook voor hen moet onderwijs algemeen toegankelijk zijn.) Het is een voorbeeld hoe het smalle perspectief van continuïteit van de organisatie tot een andere bedrijfsvoering leidt dan een bredere oriëntatie op de publieke belangen die met het onderwijs gemoeid zijn.
Bij een bredere oriëntatie betekent een negatief exploitatieresultaat bovendien niet altijd ‘verlies draaien’, maar juist investeren in goed onderwijs. Ook betekent een hoge solvabiliteit geen ‘spek op de botten’, maar een suboptimale besteding van kostbaar gemeenschapsgeld.
De focus in de Wbtr-bepaling op het eigen organisatiebelang is wezenlijker dan een semantische kwestie of wat ‘ruis’ in een wetstekst. Het zet onderwijsbestuurders en hun toezichthouders op het verkeerde been over hun wezenlijke opdracht, hun taken en verantwoordelijkheden.
Dat wordt nog verder versterkt door de aanscherping van de bestuurdersaansprakelijkheid vanwege ‘onbehoorlijke taakvervulling’ in de wet. Dit zet extra druk op bestuurders en de leden van de raad van toezicht om zich eenzijdig te richten op de continuïteit van de eigen onderwijsorganisatie.
Eigen initiatieven
Het onderwijs is gelukkig zelf al verder dan de wetgever. De sectorraden hebben allang in hun governancecodes opgenomen dat bestuur en toezicht zich moeten richten op de publieke belangen van het onderwijs. En de meeste onderwijsinstellingen hebben inmiddels ook de statuten zo aangepast dat het belangrijkste doel van de instelling het bieden van algemeen toegankelijk en kwalitatief goed onderwijs is. Zo houden onderwijsbestuurders de juiste focus, ondanks de Wbtr.