Wetsvoorstel samenwerkingsscholen

De staatssecretaris van OCW heeft op 13 februari 2015 de Onderwijsraad verzocht om een advies uit te brengen over het voorstel van wet tot wijziging van diverse onderwijswetten in verband met de vereenvoudiging van de vorming van samenwerkingsscholen. Bij een samenwerkingsschool gaat het in het wetsvoorstel om een school waarbinnen zowel openbaar als bijzonder onderwijs verzorgd worden. Een uitgebreide beschrijving van het wetsvoorstel van de staatssecretaris vindt u in het advies van de raad (pagina 2-7).

Uitgangspunten van de Onderwijsraad

Omdat het hier om een wetsvoorstel gaat, gaat de raad in zijn advies uit van het huidige constitutionele kader van artikel 23 van de Grondwet. De Grondwet kent een stelsel met twee onderscheiden vormen van onderwijs: openbaar en bijzonder. Een school waarbinnen beide vormen verzorgd worden, is volgens de Grondwet als uitzondering mogelijk. De vragen zijn daarom: Respecteert de voorgestelde regeling het duale stelsel voldoende, in die zin dat de samenwerkingsschool een uitzonderingsvariant blijft? Is binnen de onderscheiden bestuursvormen de gelijkwaardigheid van beide typen onderwijs voldoende gewaarborgd en kunnen beide typen onderwijs in de onderscheiden vormen voldoende tot hun recht komen? Voor het openbaar onderwijs geldt specifiek de vraag of er steeds sprake is van overheersende overheidsinvloed.

De raad waardeert het dat de staatssecretaris maatregelen neemt om de kwaliteit en pluriformiteit van het onderwijs in krimpgebieden te verzekeren. Samenwerkingsscholen bieden de mogelijkheid om een aanbod van zowel openbaar als bijzonder onderwijs te handhaven. De raad is het met de staatssecretaris eens dat het wenselijk is om de vorming van samenwerkingsscholen in krimpgebieden makkelijker te maken. Zo vindt de raad het een goed idee om niet meer te werken met een verplichte overdracht van de fuserende scholen aan een derde rechtspersoon. Ook vindt de raad het een goed idee om niet meer te werken met extern toezicht vanuit een rechtspersoon voor bijzonder onderwijs op de identiteit van het bijzonder onderwijs binnen een samenwerkingsschool. De wetgever dient echter binnen de kaders van de Grondwet te blijven en oog te houden voor effecten in de praktijk. Met de genoemde bezwaren geeft de raad aan dat dit volgens hem bij het voorliggende wetsvoorstel onvoldoende gebeurt.

De raad wijst er ook op dat er alternatieven zijn voor het waarborgen van een gevarieerd onderwijsaanbod in gebieden die kampen met leerlingendaling, zoals regionale afstemming van het aanbod tussen scholen. De raad heeft daartoe eerder – in het advies Grenzen aan kleine scholen (2013) – voorstellen gedaan.

De empirische noodzaak van het wetsvoorstel zou volgens de raad nader onderbouwd moeten worden

Volgens de raad kan informele samenwerking in de praktijk werkbaar en acceptabel zijn. Het inperken van deze andere vormen van samenwerking is alleen aan de orde als er objectieve bezwaren bestaan. De raad ziet graag dat de staatssecretaris beter aangeeft welke bezwaren er tegen de bestaande praktijk van informele samenwerking bestaan.

Een belangrijk argument van de staatssecretaris is dat er nu nauwelijks formele samenwerkingsscholen ontstaan omdat de huidige regeling te complex is. De raad herkent dat. Maar tegelijkertijd zou de raad graag zien dat preciezer aangegeven wordt op welke punten de bestaande regeling te complex en te beperkend is voor scholen en dat andere redenen om van de vorming van een samenwerkingsschool af te zien, in kaart gebracht worden. Ook ziet de raad graag dat de staatssecretaris beter aantoont dat scholen die willen samenwerken, onder de voorgestelde regeling wel voor een formele samenwerkingsschool zullen kiezen. De raad is er niet van overtuigd dat het inruilen van het ene model van bestuurlijke inrichting door een ander model in de praktijk echt verschil zal maken. In beide modellen worden genoemde knelpunten niet voldoende opgelost.

Samenwerkingsschool in krimpgebieden wel eerder mogelijk maken, maar samenwerkingsschool is met het voorgestelde continuïteitscriterium geen uitzondering meer.

De raad onderschrijft dat het voor het eenvoudiger maken van de vorming van samenwerkingsscholen in krimpgebieden goed is om niet meer te werken met een leerlingprognose voor de komende zes jaar en om in die gebieden een continuïteitscriterium aan te houden dat boven de opheffingsnorm ligt.

De voorgestelde regeling geldt echter voor het hele land en de opheffingsnorm verschilt in het primair onderwijs per gemeente; van 23 leerlingen in dunbevolkte gebieden tot maximaal 200 in de grote steden. In het primair onderwijs vallen erg veel scholen binnen het continuïteitscriterium (circa 40%), waarbij het vaak om relatief grote scholen gaat. Een consequentie van de norm is bovendien dat juist in dichtbevolkte gebieden scholen eerder binnen de norm vallen. Volgens de voorgestelde regeling zou in Bellingwedde of Sluis een samenwerkingsschool niet gevormd mogen worden als de kleinste school 86 leerlingen heeft (in krimpgebieden zijn veel scholen overigens kleiner), terwijl het in Den Haag wel zou mogen als de kleinste school 259 leerlingen heeft.

Wat de totstandkoming van samenwerkingsscholen betreft, is de raad dan ook van mening dat in het primair onderwijs van een uitzonderingsvariant geen sprake meer zou zijn. Met name buiten krimpgebieden wordt de samenwerkingsschool gelet op de grondwettelijke begrenzing te ruim mogelijk. De raad adviseert het voorgestelde criterium zodanig te herzien dat het uitzonderingskarakter van de samenwerkingsschool overeind blijft en daarbij verschil te maken naar bevolkingsdichtheid.

Loslaten fusietoets heroverwegen

De raad adviseert het loslaten van de fusietoets te heroverwegen. De fusietoets is bedoeld om doorgeschoten schaalvergroting tegen te gaan en zo de menselijke maat en variëteit in het onderwijs te behouden. Daarbij geldt een toetsingsdrempel. In het primair onderwijs is een fusietoets bij het samengaan van scholen bijvoorbeeld pas verplicht als de fuserende scholen samen 500 of meer leerlingen hebben (bij een samengaan van besturen is een fusietoets pas aan de orde als het om 10 of meer scholen gaat). Daarmee is voor een situatie waarin in een krimpgebied een samenwerkingsschool gevormd moet worden om een gevarieerd onderwijsaanbod overeind te houden, een fusietoets sowieso al niet of nauwelijks aan de orde, terwijl zo’n toets in andere situaties een nuttige drempel tegen de vorming van te grote scholen is.

Enkele bezwaren tegen de voorgestelde bestuurlijke inrichting

Wat de voorgestelde bestuurlijke inrichting van de samenwerkingsschool betreft, heeft de raad verscheidene bezwaren.

• De instandhouding van een samenwerkingsschool door een stichting voor openbaar onderwijs past volgens de raad niet in het kader van de Grondwet en is niet in overeenstemming met het principe van de neutraliteit van de overheid. De raad adviseert daarom deze bestuursvorm niet mogelijk te maken.
• Daarnaast is de raad van mening dat de overheersende overheidsinvloed op het openbaar onderwijs bij een privaatrechtelijke stichting als bevoegd gezag wettelijk beter gewaarborgd moet worden, zodat het openbaar onderwijs binnen zo’n bestuur tot zijn recht kan komen.
• De raad adviseert bovendien af te zien van het verplichten van een identiteitscommissie op schoolniveau. Volgens de raad kan de bestuurlijke inrichting van een samenwerkingsschool op verschillende manieren ingericht worden waarbij toch steeds sprake is van gelijkwaardigheid van beide typen onderwijs en beide typen onderwijs voldoende tot hun recht kunnen komen. Er kan bijvoorbeeld ook gekozen worden om het via de raad van toezicht of toch via het schoolbestuur te regelen. De raad vindt dat fuserende scholen hier zelf keuzevrijheid in moeten hebben. De raad adviseert daarom om niet één bepaalde vorm wettelijk voor te schrijven, maar in de wet kaders op te nemen waarbinnen scholen zelf keuzes over de bestuurlijke inrichting van een samenwerkingsschool kunnen maken.
• Het via de statuten overdragen van bestuursbevoegdheden aan een identiteitscommissie in de voorgestelde vorm staat volgens de raad haaks op de bestuurlijke verhoudingen binnen het onderwijs.
• De positie van de voorgestelde identiteitscommissie bijvoorbeeld ten opzichte van de medezeggenschapsraad, de schoolleiding en het schoolbestuur is volgens de raad onduidelijk en doet onvoldoende recht aan de positie van het bevoegd gezag. Dat kan in de praktijk tot onwerkbare situaties leiden. Als een identiteitscommissie wettelijk voorgeschreven wordt, zou de positie daarvan duidelijker geregeld moeten worden.

Het advies is op 15 april 2015 aan de staatssecretaris verzonden en op 22 april 2015 door de raad openbaar gemaakt.

De staatssecretaris zal op dit advies reageren in de memorie van toelichting bij het wetsontwerp.